(www.conservo.wordpress.com)
Von Peter Helmes *)
Droht eine globale Zusammenarbeit zur Stärkung der regelbasierten Weltordnung?
Ein Begriff nistet sich immer mehr in die politische Diskussion ein, der auf den ersten Blick „unverdächtig“ aussieht, aber hinter dem sich vielleicht eine neue, ungeheure Dimension internationaler und besonders europäischer Politik verbirgt: Multilateralismus. Das klingt nach Bündnis (mehrerer Staaten), wenn man arglos ist. Das hat aber auch den Geruch von Neuer Weltordnung (NWO), mit der die politische Welt komplett umgekrempelt werden sollte.
Man muß kein Anhänger von Verschwörungstheorien sein, aber der kritische Beobachter kann nicht übersehen, daß die politischen (und wirtschaftlichen) Prozesse immer komplexer und grenzüberschreitender werden. Bei vielen stößt deshalb der Ruf nach einer „globalen Steuerung“ auf offene Ohren.Gemeint ist, daß Einzelbündnisse, gar einzelnes Vorgehen, zunehmend an Grenzen stoßen und deshalb in einen globalen Zusammenhang gestellt werden müssen. Der Begriff Multilateralismus – also die regelbasierte Zusammenarbeit von Staaten – ist aber in der politischen Debatte erst seit wenigen Jahren virulent. Es schien bisher eher so, daß Staaten lieber ihre eigene Politik betreiben, als sich untereinander abzustimmen (USA und China lassen grüßen). Die Corona-Krise hat die Probleme in den Focus gerückt. Und das Thema berührt nicht nur, aber auch die Europäische Union im Kern – was gerade heute, am Tag der deutschen Übernahme der EU-Präsidentschaft für sechs Monate – erinnert werden darf.
Klären wir erst einmal den Begriff „Multilateralismus“.
„Multilateralismus“ beschreibt einen Politikansatz, der aus deutscher Sicht unverzichtbar erscheint und deshalb auch gesamtgesellschaftlich vermittelt werden müßte. Meint jedenfalls Bundesaußenminister Heiko Maas, der einer der glühendsten Verfechter des Multilateralismus zu sein scheint. (Klar, seine politische Menschwerdung fand schließlich im sozialistischen Internationalismus statt, und seine Mutter sang ihn, als er noch Kleinkind war, mit der “Internationale” in den Schlaf.) Eine Konsequenz des Maas-chen Internationalismusstrebens ist die Initiierung einer „Allianz für den Multilateralismus“ (dazu später mehr).
Multilateralisten und Egoisten
Doch der Begriff ist unscharf, und er muß für viele übersetzt werden muß. Es gab vor kurzem eine Umfrage der Körber-Stiftung, die zeigte, daß etwa zwei Drittel der Befragten in Deutschland nicht genau wissen, was Multilateralismus genau bedeutet. Es geht darum, daß wenigstens drei Staaten miteinander zusammenarbeiten. Das wäre vielleicht die allereinfachste Definition. Jedenfalls gemeint ist eine regionale oder sogar globale Zusammenarbeit zur Stärkung der regelbasierten Weltordnung, also dessen, was die Weltgemeinschaft in den letzten Jahrzehnten an Strukturen und internationalem Recht aufgebaut hat, die UNO an erster Stelle.
Norbert Röttgen, außenpolitischer Experte der CDU, erklärt den Begriff (im Deutschlandfunk/Dlf) so: „Manchmal ist es ja so, daß man Begriffe schwer erklären kann, aber einfach erklären kann durch ihr Gegenteil. Und das Gegenteil ist der Nationalismus und der Egoismus der Staaten, die den anderen Staat als ihren Gegner, manchmal sogar als ihren Feind betrachten.“ Seiner Meinung nach gebe es doch eine alternative Umschreibung, nämlich „internationale Ordnung“. (…)
„Multilateralismus ist als Begriff deswegen so populär geworden, weil das, was er eigentlich einfangen möchte, immer prekärer wird. Also eine anspruchsvolle internationale Ordnung, eine regelbasierte, liberale, demokratischen Grundprinzipien entsprechende Ordnung ist etwas, das aus meiner Überzeugung seit 15 Jahren erodiert.“
Ein Prozeß, der sich nach Amtsantritt von Donald Trump, einem entschiedenen Gegner des Multilateralismus, beschleunigt hat. Der Austritt der USA aus dem Pariser Klimaschutzabkommen, Trumps Haltung in Fragen des Welthandels, seine tiefe Skepsis gegenüber Organisationen wie der NATO oder dem Forum der G7-Industriestaaten, die Kündigung des Iran-Abkommens, das Ende von Rüstungskontrollverträgen wie INF und Open Skies und die aktuellen Angriffe des US-Präsidenten auf die Weltgesundheitsorganisation WHO – all das sind samt und sonders Tiefschläge gegen den Multilateralismus.
Ja, sagt Norbert Röttgen, America First sei genau das: das Abwenden von Allianzen und Ordnung. Aber es sei nicht Trump allein:
„Nehmen sie die Politik Russlands, nehmen sie Politik Chinas, das sind beides Fälle großer Mächte, die sich dann, wenn es ihnen paßt, an die Regeln halten, und dann, wenn es ihnen nicht in den Kram paßt, dann verletzen sie sie und sogar mit militärischer Gewalt.“
Und in dieser Gemengelage dominiert seit Anfang März Corona die internationale Agenda. Bei Bundeskanzlerin Merkel klingt das so:
„Der Multilateralismus stand schon vor der Pandemie vor einer großen Herausforderung, und diese Herausforderung ist nicht kleiner geworden.“
Angela Merkel spricht hier aus deutscher Perspektive, aus Sicht einer Mittelmacht. Zu klein, um unilateral, also alleine, zu bestehen, zu groß, um in der Frage von Gestaltungsverantwortung auf andere verweisen zu können.
Einfluß der Großmächte
Es gilt, angesichts der Rivalität zwischen Washington und Peking einen eigenen Weg, eine eigene Stimme zu finden. Es ist sicherlich so, daß der Systemwettbewerb zwischen USA und China einen immer dunkleren Schatten auf den Multilateralismus insgesamt wirft. Wer kann eigentlich den Multilateralismus vorantreiben, wenn es wichtig wird, wie zum Beispiel jetzt, in der Corona-Pandemie? Früher hätten das ganz bestimmt die USA getan, wie etwa nach der globalen Finanzkrise, und jetzt haben wir es da mit einem Vakuum zu tun gehabt. Und da war es sehr bezeichnend, daß sowohl die Europäische Union als auch die ‚Allianz für den Multilateralismus‘ Initiativen ergriffen haben.
„Allianz für den Multilateralismus“
Diese „Allianz für den Multilateralismus“, angestoßen von Außenminister Heiko Maas vor zwei Jahren, wurde zu einem deutsch-französischen Projekt. Im vergangenen Herbst kam man am Rande der UN-Vollversammlung zu einer Gründungsveranstaltung zusammen. Vertreter von etwa 60 Staaten waren dabei, neben vielen europäischen Ländern auch Kanada, Mexiko, Argentinien, Indonesien, Jordanien und Südafrika, um nur einige zu nennen.
Doch der Begriff „Allianz“ führt in die Irre. Es geht hier nicht um ein Bündnis im klassischen Sinne, nicht um vertragsfeste Absprachen, es existiert nicht einmal eine Mitgliederliste. Es geht um ein Netzwerk. Nach dem Motto: Gemeinsam erreichen wir mehr. Wer will, macht mit, vielleicht bei einem Thema, vielleicht bei einem anderen.
Arndt Freytag von Loringhoven, der deutsche Sonderbotschafter für die „Allianz des Multilateralismus“, sagt, man habe sich sehr bewußt entschieden, nicht ein eindeutig westliches Verständnis von Multilateralismus zur Voraussetzung zu machen:
„Ein Thema, wie z.B. Klima, das kann oder muß man sogar mit einem Land wie China machen, aber beim Thema Menschenrechte oder Journalistenrechte würde man ganz andere Gruppierungen haben; und das ist aus meiner Sicht die Stärke der Allianz, daß sie eben die Flexibilität hat, nicht mit der immer gleichen Gruppe zusammenzuarbeiten, dann wäre sie in der Summe nämlich relativ klein.“ (Dlf)
Mitte April hat sich die Allianz zu einer digitalen Konferenz versammelt, bei der Corona im Mittelpunkt stand. Neben der Forderung, Institutionen wie die WHO zu stärken, wurde in einer Erklärung die Vorbereitung auf eine universelle Bereitstellung eines Impfstoffs unterstrichen. Die Immunisierung gegen COVID-19 müsse als globales öffentliches Gut angesehen werden. Nach zunächst 24 Staaten haben inzwischen fast 60 Staaten die Erklärung unterzeichnet.
Wenig Bewußtsein für Westbindung
Der Nachteil dieser unverbindlichen Gesamtkonstruktion der Allianz ist aber auch offensichtlich. Sie ist als Ganzes kaum in der Lage, Position zu beziehen. Wenn ein Land wie China, das sich als multilateral betrachtet, Partner in der Allianz ist, wird sie als Bollwerk gegen den Einfluss der Großmächte nicht überzeugen können.
Grundsätzlich ist die Idee richtig, und es ist richtig, daß sich Deutschland auch andere Partner, außerhalb der EU, suchen muß, um in diesem harten Spiel zwischen den USA und China für Werte, Interessen und Institutionen einzustehen, die uns wichtig sind. In der Praxis ist da ein relativ großer Grad an Naivität und auch noch ein Mythos des Multilateralismus vorhanden. Das internationale Machtgefälle und der Mahlstrom in dieser Auseinandersetzung zwischen den USA und China wird gerade nicht in der Schärfe gesehen, und diese zaghaften Versuche reichen in vielerlei Hinsicht nicht aus.
Die Schärfe der Auseinandersetzung – und damit des Konfliktpotentials – hat während der aktuellen Pandemie noch zugenommen. Beide Großmächte wissen, daß sie durch Entstehung und/oder Management der Krise unter besonderer Beobachtung stehen. Dabei werden hierzulande erstaunliche Bewegungen registriert.
Die schon erwähnte Umfrage im Auftrag der Körber-Stiftung erbrachte auch, daß ungefähr gleich viele Menschen in Deutschland glauben, enge Beziehungen zu den USA sind notwendig oder enge Beziehungen zu China. Das bedeutet einen wahnsinnigen Anstieg derer, die Beziehungen zu Peking favorisieren.“
Möglicherweise signalisiert das Ergebnis weniger Sympathie für China als tiefe Enttäuschung über die amerikanische Regierungspolitik.
Was ein wichtiger Punkt ist, den man auch immer wieder in Umfragen sieht, ist, daß dieses Bewußtsein für eine Westbindung, für eine enge Beziehung zu den USA, vor allem in der jüngeren Generation immer stärker abnimmt. Das hat einerseits damit zu tun, daß viele der jüngeren Befragten in den letzten Jahren politisch sozialisiert wurden, in denen eben Präsident Trump in den USA regiert, die aber auch insgesamt die historische Tragweite der Westbindung gar nicht mehr so präsent haben, und das ist in jedem Fall ein bedenklicher Trend. Das ist jedenfalls ein alarmierendes Ergebnis des andauernden Trommelfeuers der Anti-Trump-Medien hierzulande.
Ein Trend, der sich vermutlich selbst durch eine mögliche Abwahl Trumps im November nicht plötzlich wieder umkehren wird. Der CDU-Politiker Norbert Röttgen sieht in den hohen Werten pro China ein Zeichen von Naivität und Unwissen gegenüber dem Regime in Peking.
„Was mir viel wichtiger an dieser Umfrage ist, ist die Feststellung, daß wirklich nur ein geringer Prozentteil der Befragten antwortet, daß China ein Partner Deutschlands in der Außenpolitik ist. Ich glaube, das ist ein realistisches Assessment. Als Partner wird vor allem Frankreich gesehen, wird Europa gesehen und insofern eine realistische Einschätzung, wie die Welt ist. In vielerlei Hinsicht ist China kein Partner in der Gestaltung.“
Deutschland und Frankreich, Frankreich und Deutschland. Zusammen haben sie die „Allianz für den Multilateralismus“ auf den Weg gebracht, zusammen wollen sie die wirtschaftlichen Corona-Folgen in der Europäischen Union bewältigen.
Die „Allianz“ ist wohl eher ein Nebenkriegsschauplatz. Der Blick auf die Europäische Union zeigt etwas anderes: Die zentrale Frage auf dem Weg zur Selbstbehauptung Europas betrifft die Handlungsfähigkeit der EU.
Wir werden ein Nichts werden, wenn es uns nicht gelingt, selber handlungsfähig zu werden. Es gibt keine Macht mehr, die uns das abnimmt. Wir müssen es selber machen. Es geht, das ist die entscheidende Aufgabe, das kann man jetzt auch als geschichtliche Aufgabe verstehen, darum, europäische Handlungsfähigkeit in der Welt und gegenüber der Welt zu entwickeln. Das ist das A und O.
Wie das gehen soll? Nun, auch hier sind zunächst Deutschland und Frankreich gefragt. Die deutsch-französische Kooperation mit Blick auf China gilt zwar weitgehend für intakt, Beispiele sind hier Investitionsprüfungen der vergangenen Jahre oder Positionierungen zum Marktwirtschaftsstatus Chinas in der Welthandelsorganisation.
Mangel an strategischer Kultur
Doch natürlich reicht die deutsch-französische Verständigung allein nicht aus. Und Josep Borell, der EU-Außenbeauftragte, hat erst vor wenigen Tagen bei der Botschafterkonferenz in Berlin auf tiefe Differenzen innerhalb der Europäischen Union verwiesen. Auf den Mangel an strategischer Kultur im Kreis der 27 Staaten. Eine Kultur, die Peking in den vergangenen Jahren wieder und wieder demonstriert hat, durch Investitionen, entlang der geplanten Seidenstraße und durch eine Diplomatie, etwa im sogenannten „17+1 Format“, in dem sich China mit Mitgliedsstaaten aus Ost- und Mitteleuropa auch aus der EU trifft. Ein Format, das vermeintlich harmlos als „multilateral“ ins Schaufenster gestellt wurde, letztlich aber als gegen Brüssel und auf Spaltungen in der EU angelegt wahrgenommen wurde.
Es ist ein typisch Berliner Phänomen, von diesem Spaltpilz 17+1 zu sprechen. Der Spaltpilz für eine europäische China-Politik sitzt in Berlin. Es ist Deutschland. Der Blick, wie wir uns positionieren, ist das Kritische, und der Blick auf die Peripherie in der China-Politik ist, glaube ich, völlig verfehlt. Wenn wir keine Klarheit haben, beispielsweise in der Huawei-Frage, können wir nicht von den Polen erwarten, daß sie sich in der Seidenstraßen-Frage anders positionieren. Da tun wir sehr gut daran, zuerst auf unsere Hausaufgaben zu schauen und dann den Zeigefinger zu erheben.
Es gibt in den nächsten Wochen und Monaten konkrete Anlässe, um die Entwicklung eines belastbaren europäischen Wegs zwischen Peking und Washington überprüfen zu können.
Kotau-Politik
Was China angeht: Nehmen wir das Stichwort Huawei. Über die Risiken eines von chinesischer Technologie geprägten 5G-Netzwerks wird in Europa erbittert gestritten. Skeptiker sehen gravierende Sicherheitslücken und wachsende Abhängigkeiten. Sie verweisen deshalb auf das Potenzial durch eigene, europäische Unternehmen.
Der politische Druck Pekings auf Hongkong ist ein zweiter konkreter Test für europäisches Selbstbewußtsein. In Berlin und Brüssel wird Besorgnis Ausdruck verliehen, Erwartungen werden formuliert. Kritikern wie Norbert Röttgen ist das zu wenig, der CDU-Außenpolitiker spricht von „Kotau-Politik“.
Außenminister Heiko Maas reagiert empfindlich auf Fragen nach möglichen Sanktionen gegen die Hongkong-Politik Pekings: „Es wird immer gleich über Sanktionen gesprochen, ich glaube, die Vergangenheit hat gezeigt, daß es vor allen Dingen wichtig ist, einen Dialog mit China zu führen, in dem die Europäische Union sehr geschlossen nicht nur ihre Themen, sondern auch ihre Grundsätze zur Geltung bringt, und dann wird man sehen, wozu dieser Dialog führt.“
Mit Blick auf die USA könnte ein anderes Thema zum Lackmus-Test für erfolgreichen Multilateralismus in Zeiten von Corona werden. Die Suche nach einem Impfstoff und nach Medikamenten gegen COVID-19. Donald Trump hat keinen Hehl daraus gemacht, daß er dabei unilateral vorgehen will und zuerst an die Amerikaner denkt.
Die EU hat nicht zuletzt deshalb im Mai eine internationale Geberkonferenz organisiert und setzt in dieser Frage auf die Weltgesundheitsorganisation. Hier wird ein zusätzlicher Aspekt von Multilateralismus sichtbar, die Rolle von Nichtregierungsorganisationen. Und diese Rolle wird zu Recht zunehmend kritisch betrachtet. Die Bill & Melinda Gates-Stiftung z.B. bekommt mit ihrem milliardenschweren Engagement in der WHO viel Gegenwind, ihre demokratische Legitimierung wird infrage gestellt, durch finanzielle Verflechtungen der Stiftung werden Interessenskonflikte problematisiert, in den sozialen Medien kursieren Verschwörungstheorien, die oftmals auf reale Fakten verweisen können.
Die Zeit drängt. Die Entwicklung, die Produktion und die Verteilung eines Corona-Impfstoffs bieten Steilvorlagen für den Multilateralismus, das wirtschaftliche Risiko wird geteilt, ein großer multinationaler Markt steht danach bereit.
Kein einzelnes Unternehmen wird in der Lage sein, den Bedarf am Anfang schnell genug zu decken, auch da ist Zusammenarbeit gefragt. Wer den Wettlauf in der Konkurrenz zu Trump und „America First“ gewinnt – von China ganz zu schweigen –, weiß momentan niemand.
Jetzt wird der Faktor Zeit zu einer wichtigen, vielleicht zur wichtigsten zusätzlichen Komponente. Wenn ein einzelnes Land wie die USA sagt, wir legen euch Milliarden auf den Tisch, schießt los, dann ist das natürlich ein sehr starkes Argument, und multilaterale Strukturen brauchen einfach immer ein paar Wochen länger, um in der Lage zu sein, ein solches Versprechen zu geben, schließlich bündelt man ja viele Länder. Diese zeitliche Komponente ist sehr, sehr wichtig. Und da ist die Weltgesundheitsorganisation gefragt. Sie muß beweisen, daß sie trotz einer großen Bürokratie schnell und agil reagieren und diesen Prozess gemeinsam mit allen anderen Partnern aufsetzen kann. Man darf zweifeln.
Schwächung der Großmächte China und USA
Das könnte, richtig verstanden und gehandhabt, eine neue Chance für die EU bedeuten. 7,4 Milliarden Euro wurden unter EU-Schirmherrschaft Anfang Mai für die Erforschung eines Impfstoffs gesammelt, ein Anfang, der die EU als multilateralen Akteur sichtbarer macht, als es bislang gelang. Erfolge wie diese würden über Corona hinausstrahlen. Washington ist seit langem gestaltungsmüde, Chinas Gestaltungsdrang stößt zunehmend auf Kritik.
Das eröffnet Möglichkeiten für die europäische Politik. Die Europäische Union hat hier einen großen Vorteil gegenüber den USA und gegenüber China. Sie hat eine lange Erfahrung der Kooperation. Sie hat eine lange Erfahrung dabei, internationale Ordnungsstrukturen im europäischen Rahmen zu schaffen und sich über Souveränitätsvorbehalte hinwegzusetzen. Das kann die Europäische Union besser als China und die USA.
