Flughafen Berlin und die Folgen: Privat gut – Staat schlecht?

Warum scheitern immer mehr Großprojekte?
Der gemeine Zeitungsleser glaubt zu wissen, wo der Hase im Pfeffer liegt: „Wo der Staat die Finger drin hat, klappt nichts.“ Und dieser Zeitgenosse ist sich natürlich genauso sicher, daß „Privat“ alles besser kann – eine so nicht haltbare Annahme. Nachdem immer mehr öffentliche Großprojekte in die Kritik geraten sind, ist es an der Zeit, etwas gründlicher der Frage nachzugehen, welche Gründe für die Misere festzumachen sind – frei von Vorurteilen.

Es geht hier nicht um wohlfeile Kritik. Das weitverbreitete „Wowereit-bushing“ z. B. mag ja ganz amüsant sein, bringt uns aber keinen Schritt weiter. Die Gründe liegen tiefer und lassen sich in der Regel nicht an nur einer Person festmachen. Allerdings, gerade der Berliner Regierende Bürgermeister Klaus Wowereit steht symptomatisch für das Versagen der Politiker als Unternehmer, weil er die längst noch nicht verdienten Lorbeeren für sich reklamierte, während um ihn herum der schiere Dilettantismus um sich griff. Das alleine ist es aber nicht. Das Fatale an der Berlin-Misere ist auch, daß das Ansehen Deutschlands mit seiner bisher gerühmten Ingenieurskunst und sprichwörtlichen Zuverlässigkeit arg ramponiert wurde. Der „BER“ wurde zur Lachnummer der Welt.

Der neue Großflughafen Berlin/Brandenburg – internationales Kürzel „BER“ – ist eine Baustelle ohne Ende, im Volksmund wortspielerisch „Problem-BER“ genannt. Es geht – und das hat damit eine neue Dimension erreicht – um ein bauliches, wirtschaftliches und politisches Versagen. Die drei Faktoren zusammen ergeben ein totales Fiasko – ohne einen klar erkennbaren Verantwortlichen. Die Inkompetenz, die sich am BER zeigt, hat System und ist nicht etwa eine Folge von „Pannen“. Wenn diese Systematik nicht offengelegt und für die Planung ähnlicher Vorhaben ausgeschlossen wird, steht es um die Zuverlässigkeit Deutschlands in der Tat nicht zum Besten. Unsere weltweite Reputation hat eine empfindliche Beule bekommen. Die „New York Times“ titelt denn auch: „Dieser Flughafen untergräbt Deutschlands Ansehen“, und der „Economist“ spottet gar: „So viel dazu, daß die fleißigen Deutschen alles pünktlich hinkriegen.“

Dies aber ist eine volkswirtschaftlich höchst gefährliche Entwicklung. Denn in der globalisierten Wirtschaft geht es zwar natürlich um Dollar, Yen, Euro oder Renminbi, aber eben auch – wenn nicht sogar viel mehr – um Vertrauen, z. B. Vertrauen in die Richtigkeit eines wirtschaftlichen Engagements. Wenn die Global Player jedoch das Vertrauen in die Zuverlässigkeit unseres Landes verlieren, werden die Folgen bald offenbar.

Es ist offenkundig, daß hier, wie bei den anderen Beispielen, etwas Grundsätzliches im Argen liegt: Ein Zuviel an Politik und ein Zuwenig an privater (unternehmerischer) Beteiligung. Das wiederum regt Politiker selten auf; denn es ist ja der Steuerzahler, der haftet – und zahlt. Ein Grundübel liegt darin, daß Politiker-Interessen weniger nach wirtschaftlichen oder technischen Erfordernissen ausgerichtet, sondern eher von „Seilschafts-Denken“ und Machtinteressen (Schielen nach Mehrheiten) geleitet werden.

Eine der falschen Grundsatz-Entscheidungen der Bundesländer Berlin und Brandenburg war die nahezu alleinige Kompetenz beim Staat. Klüger wäre es gewesen, die Bereiche Planung, Bau und Ausführung zu vernetzen und private Unternehmen zu beteiligen, die auch das Risiko hätten übernehmen können. Daß die Politik die Aufsicht und die Planung für ein solches Megaprojekt übernahm, obwohl Politiker i. d. R. nicht über die erforderlichen Kenntnisse verfügen – was kein Vorwurf ist – erwies sich letztlich als Quelle des Desasters. Und haften müssen Politiker kaum für „Fehltritte“. „Fehlverhalten tut selten weh – politische Entscheidungen finden im folgenfreien Raum statt“, beschreibt dies der „Behörden-Spiegel“, Deutschlands Zeitung für den öffentlichen Dienst. Der regelmäßig zu hörende Satz: „Ich übernehme die Verantwortung“, ehrt zwar den Politiker auf den ersten Blick. Doch wenn dieser Satz fast immer in seinem kompletten Text lautet: „Ich übernehme die Verantwortung – und mache (einfach) weiter“, greift Fatalismus um sich. Man geht zur Tagesordnung über und setzt darauf, dass die Erinnerung des Wählers bis zur nächsten Wahl verblaßt sein wird. Ein „gnädiger“ Länderfinanzausgleich, der Defizite ausgleicht, tut – wie hier schon öfter beschrieben – ein Übriges, die Schmerzen der Politiker in Grenzen zu halten.

Erst planen, dann bauen
Wenn zu Baubeginn (!) des BER von geschätzten 6.000 Einzelplänen nur rund 10 Prozent fertig waren, läßt sich daraus nur ein Schluß ziehen: „Der Bauherr wußte zu Baubeginn nicht genau, was er haben wollte – außer vielleicht, daß es ein Flughafen sein sollte“, spöttelt der Hauptgeschäftsführer des Zentralverbandes Deutsches Baugewerbe, Felix Pakleppa. Jetzt immer noch neu festgestellte Fehler in der Bauausführung seien nicht den ausführenden Firmen, sondern den Planern anzukreiden (Pakleppa). Auch Thomas Bauer, Präsident des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie, haut in die gleiche Kerbe: „Man muß Bauen und Planen besser aufeinander abstimmen.“

Ein weiterer gravierender Mangel wird hier – aber auch bei manch anderen Großprojekten – sichtbar: Die Eigentümer von BER – die Bundesländer Brandenburg und Berlin (je 37 %) sowie Bund (26 %) – haben offensichtlich bei Projektmanagement und Controlling zu unsinnig gespart. Es wäre besser (gewesen), den Baufirmen und Planern öffentliche Kontrolleure „auf Augenhöhe“ entgegenzustellen – wie das Beispiel Fraport (Flughafen Frankfurt) beweist. Solche Fachleute wie in Frankfurt wurden in Berlin jedoch wegrationalisiert (Personalkürzungen). Dadurch hat die öffentliche Hand ihre Bauherren-Kompetenz fahrlässig vernachlässigt und letztlich verloren. Als das Unheil in Berlin nicht mehr aufzuhalten war, wurde obendrein der bisherige Generalplaner rausgeworfen, was sich als folgenschwerer Fehler erwies, weil man quasi das Kind mit dem Bade ausschüttete. „Bei solch einer komplexen Baumaßnahme muß einer den Hut aufhaben und koordinieren“, kommentiert der Geschäftsführer der Bundesarchitektenkammer, Tillman Prinz. Am besten wäre es, die Geschaßten zurückzuholen, um die vom neuen Flughafen-Technikchef Horst Amann – vorher ausgerechnet bei der Fraport AG erfolgreich zuständig für die Flughafen-Erweiterung – als „gravierend, fast grauenhaft“ genannten Probleme zu lösen. Daß der neue Chef des BER, H. Mehdorn, derzeit erwägt, die Geschaßten tatsächlich wieder zurückzuholen, spricht für diese These.

Die im Kasten erwähnten Beispiele zeigen, daß solche Megaprojekte nicht vom Staat bzw. einer Kommune alleine verantwortungsvoll geplant und durchgeführt werden können. Die Ergebnisse sind zeitlich und finanziell untragbar. Das Beispiel Flughafen Frankfurt (FRAPORT AG) zeigt aber auch, dass es anders geht. Ehe jedoch voreilige Schlüsse gezogen werden: Der Staat kann´s zwar nicht alleine, darf aber eine Beteiligung (am Projekt) nicht aus der Hand geben. Dies läßt sich bei Fraport klar aufzeigen. Der Frankfurter Flughafen wurde „erweitert“ – um eine neue Landebahn (Nordwest), um eine Riesen-Wartungshalle für den A380 und um einen neuen Flugsteig A-Plus. Dies bescherte dem Flughafen eine um sechs Millionen Passagiere vergrößerte Kapazität. Um es zu verdeutlichen: Das entspricht in Etwa dem Leistungsvermögen des Internationalen Flughafens Hannover. Der gesamte Ausbau vollzog sich technisch verhältnismäßig geräuschlos, eine heute ganz seltene Erscheinung – sieht man von den nachträglichen Protesten gegen den Fluglärm, aber nicht gegen den Flughafen als solchem, ab.

Keine Alternative „Privat statt Staat“
Am Beispiel Frankfurt zeigt sich geradezu modellhaft, dass es keine Alternative „Privat statt Staat“ gibt, kein „Entweder/Oder“, sondern nur ein Sowohl als Auch – eine eng vernetzte Zusammenarbeit aller mit Planung, Bau und öffentlichen „Verkaufe“ befaßten Bereiche. Das Gesamt-Investitionsvolumen betrug etwa 3,4 Milliarden Euro, die aus dem laufenden Betrieb der Fraport AG (M-Dax) – ohne staatliche Zuschüsse – finanziert wurden. Das war (und ist) die größte privat finanzierte Investition Deutschlands. Jahr für Jahr – ohne Ausbaukosten – tätigt Fraport Investitionen von rund 300 Millionen Euro aus dem laufenden Betrieb, obwohl diese Flughafengesellschaft keine rein private ist. Die Anteilseigner sind das Bundesland Hessen, die Stadt(werke) Frankfurt und die Betreibergesellschaft Fraport AG. Land und Stadt halten zusammen 51,6 Prozent. Die Gesamtinvestition wurde auf den Tag, punktgenau, abgeschlossen – ohne auffällige Mehrkosten.
Ausgewählte Bauskandale in Deutschland und ihre Kosten

Flughafen Frankfurt (FRAPORT AG) Flughafen Berlin/Brandenburg Nürburgring Rhein.-Pfalz Elbphilharmonie Hamburg

Geplante Kosten für die öffentliche Hand 0 € 1.700.000.000 € 165.000.000 € 77.000.000 €
Geschätze Endkosten 3.400.000.000 € 4.300.000.000 € 330.000.000 € 575.000.000 €
Zus. Kosten bzw. Schaden für Kommunen, Land, Stadtststaat od. Bund 20,11 % Frankfurt 0 € 37 % Berlin 962.000.000 € 498.000.000 €
31,49 % Hessen 0 € 37 % Brandenburg 962.000.000 €
Rd. 49% FRAPORT 0 €
(Streubesitz u. 9,92 % Lufthansa) 26% Bund 676.000.000 €
Schaden (öffentl. Hand) 0 € 2.600.000.000 € geschätzt 250.000.000 € 498.000.000 €
Zeitüberschreitung unwesentlich voraussichtlich 4 – 5 Jahre nicht abzusehen mindestens 7 Jahre

Erfahrene kommunale oder staatliche Bauabteilung unabdingbar
Warum hat Frankfurt Erfolg (siehe Kasten) und andere nicht? Eine wichtige Erkenntnis, die z. B. in Berlin außer Acht gelassen wurde: Man sollte zwar tunlichst private Unternehmen hinzuziehen, aber die Kontrolle nicht aus der Hand geben – was allerdings eine entsprechend erfahrene Bauabteilung des öffentlichen Bauträgers voraussetzt. Die Bauabteilung der Fraport z. B. verfügt seit vielen Jahren ständiger Bauinvestitionen nicht nur über viele ausgezeichnete Fachleute, sondern auch über eine ebensolche reife Erfahrung. Diese Fachleute können als Begleiter jeder Investition schnell Fehlentwicklungen feststellen und, falls erforderlich, die Notbremse ziehen. Wenn eine solchermaßen erfahrene Mannschaft nicht zur Verfügung steht, sollte man Abstand nehmen oder nach kompetenten Alternativen suchen.

Am Frankfurter Flughafen – das ist wohl das „Geheimnis des Erfolges“ – werden Großprojekte jeweils unter zwei Gesichtspunkten betrachtet:

1. Es wird für ein Großprojekt ein Testentwurf erarbeitet, der von der eigenen Bauabteilung sowie einem privaten Planungsbüro und der kommunalen Bauaufsicht geprüft wird. Dieses vorausgehende Prüfverfahren darf auch schon ´mal drei Jahre dauern. Das mag zwar für das Unternehmen (Fraport) auf den ersten Blick teuer sein – das Personal der Bauabteilung muss schließlich vorgehalten werden – ist aber letztlich günstiger, als (wie in Hamburg oder Berlin) in die Planungs-Falle zu laufen.

2. Erst daran anschließend wird auf der Basis der vorgegebenen Parameter der eigenen Bauabteilung ein Architekten-Wettbewerb ausgeschrieben. Damit bleiben das Projekt und das Knowhow grundsätzlich in der Hand (und unter der Kontrolle) der Fraport – bei manchmal nicht zu vermeidenden Auseinandersetzungen mit beauftragten Fremdunternehmen ein wichtiger Vorteil.

Der Vorteil dieser zugegebenermaßen schwierigen Prozedur wird deutlich, wenn man „Frankfurt“ mit „Berlin“ vergleicht. Die Berliner Flughafen-Gesellschaft, die bisher nennenswert nur Tegel zu betreuen hatte, verfügt(e) über viel zu wenig Erfahrung beim Bau von Großprojekten. Eine intensive Vorbereitung auf die Planung und Bauausführung des neuen BER war unterblieben. Man dachte offensichtlich eher in politischen Dimensionen – und ließ sich vorauseilend dafür feiern – und nicht in den viel wichtigeren Kategorien Wirtschaftlichkeit und Baukontrolle.

Das Stichwort „politische Dimension“ ist ein gnädiger Ausdruck für die bei Politikern häufig festzustellende Praxis, Kosten (auch wider besseres Wissen) klein zu rechnen bzw. die Kalkulation zu schönen, spätere Sonderwünsche – „politisches Wunschkonzert“ genannt –, die das Projekt immer wieder verteuern und verzögern, inklusive. Schlimmer noch, Projektmitarbeiter bzw. Unternehmen, die die Misere beim Namen nannten, wurden gefeuert. Sie störten die heile Traumwelt der politisch Verantwortlichen. Es ist eine regelrechte „Kultur der Fehlinformation“ entstanden, wie das der dänische Wissenschaftler Prof. Bent Flyvbjerg von der Universität Oxford nennt. „Läuft alles aus dem Ruder, sind die Verantwortlichen nicht mehr im Amt, die Akten „sauber“, oder die politisch Beteiligten betreiben ein Versteckspiel“ (Prof. Rothengatter, Karlsruher Institut für Technologie). Die Zeiten eines „Sonnenkönigs“ sind offensichtlich noch immer nicht vorbei, wie man auch leicht am „Nürburgring“ in Rheinland-Pfalz sehen konnte. Dort sollte der Bau eines gigantischen Freizeitparks (in der „toten“ Eifel) die öffentliche Hand rd. 165 Mio. Euro kosten Am Schluß wurde daraus das Doppelte: 330 Mio. Zur Finanzierung hatte man einen „reichen Onkel aus Amerika“ benannt mit dem klingenden Namen Dupont und einem dubiosen Finanzvermittler dafür mehrere Millionen Euro Honorar gezahlt. Der „reiche Onkel“ erwies sich als arm und wußte von nix, der Plan war geplatzt. Der rheinland-pfälzische Ministerpräsident trat schließlich zurück, sein Kollege Finanzminister ebenfalls – und steht derzeit vor Gericht.

Fazit: Wenn die politischen Stellen nicht über großes bautechnisches Wissen bei ihren Fachleuten verfügen, ist der Grundstein für Fehlentwicklungen gelegt. Letztlich, weil die Bürger immer kritischer und lauter werden: Ohne Einbeziehung der Betroffenen in den Planungs-Dialog wird die öffentliche Akzeptanz in Frage gestellt, die Abwehr-Reaktionen der Bürger nehmen zu. Wer bei Großprojekten auch heute noch glaubt, ohne ein (kompetent besetztes) Mediationsverfahren auskommen zu können, schießt sich aus dem Dialog mit der Bevölkerung.

Widerstände und Vorbehalte
Zu all den Fehlern, die bei BER gemacht wurden, kommt noch ein ganz wesentlicher, nicht bautechnischer hinzu: Man hat – bewußt oder unbewußt – die Bevölkerung nicht „mitgenommen“, so daß sich viele Bürger getäuscht fühlten. Nachdem z. B. die ersten Flugrouten veröffentlicht wurden, zogen Bürger in voraussichtlich nicht vom Flugbetrieb betroffene Gegenden um, bis dann das böse Erwachen kam: Flugrouten wurden (ohne Dialog mit den Bürgern) geändert. Plötzlich saßen manche mitten in der Fluglärmzone, die sich eigens ein „Häuschen ohne Fluglärm“ zugelegt hatten. Fehlendes Einfühlungsvermögen ist noch das mildeste, was man den Bauherren vorwerfen darf.

So zeigt es sich, daß die Probleme rund um Großprojekte nicht nur technische und politische Dimensionen haben. Neue Problemfelder kommen mehr und mehr hinzu. Allgemeine Widerstände und Vorbehalte gegen Großprojekte werden insbesondere durch drei „Trends“ verstärkt:

1. Skepsis und Kritik an Großprojekten lassen sich heute sehr leicht medial vermitteln. Mit Berichten von Betroffenen (z. B. Lärm, Strahlung, Störung der Nachtruhe etc.), entsprechend „sprechenden“ Bildern und dramatisch dargestellten Emotionen wird die öffentliche Kritik an Großprojekten befeuert, mit kräftiger medialer Unterstützung.
2. Der „demographische Faktor“ wird zu wenig beachtet: „Eine alternde Gesellschaft ist zunehmend veränderungskritisch“, nannte Dr. Stefan Schulte, Fraport-Chef, dieses Phänomen und ergänzt: „Unabhängig davon läßt die aktuelle Veränderungsgeschwindigkeit ab und zu selbst junge Menschen zucken.“
3. Die gesellschaftliche Diskussion ist zunehmend von einer allgemeinen Wachstumskritik geprägt, die von wachstumsfeindlichen politischen Kräften und Medien gefördert wird. Wachstumsorientierte, also konservativ-liberal eingestellte Menschen gehen zunehmend in die innere Emigration oder haben resigniert. Der Zeitgeist weht auch hier.

So zeigt gerade das Beispiel „Stuttgart 21“ (neuer Hauptbahnhof), daß sich eine neue politische Kultur in unserem Land festsetzt: Die Bürger werden „aufsässiger“ und akzeptieren bei weitem nicht mehr grundsätzlich, was ihnen „von denen da oben“ vorgesetzt wird. Das fängt auf der Gemeinde-Ebene an, trifft aber erst recht Land und Bund. Die Bürger tun sich schwerer und schwerer damit, einmal getroffene Entscheidungen der Verwaltung zu akzeptieren, auch nicht, wenn sie parlamentarisch mehrheitlich gefaßt wurden. Da gerät der demokratische Konsens leicht in eine Schieflage; denn bisher galt: Parlamentarische Mehrheitsentscheidungen verpflichten. Hier tut sich für unsere Politiker (aller Couleur) eine schwierige Zukunftsthematik auf. Sie ist Chance, aber Risiko zugleich.